辽宁开发区砍半：人事双轨，主动摘牌
辉山经开区是辽宁9个国家级经开区之一。南方周末记者 吴超 摄
“辖区内企业出现货物积压，作为招商部门的副职，你会如何帮助企业破局？”
2026年2月，沈阳辉山经开区管委会举行的岗位竞聘会上，竞聘投资促进中心副主任的葛明，抽到了这道考题。
一晃半年多，葛明还记得当时的回答：“要从多个维度研判，究竟是市场供过于求，还是企业成本偏高拉低了竞争力，再提出针对性的解决办法。”
除了现场抽题作答，葛明还要进行竞聘演讲，他提前手写了提纲，再整理打印出来。“竞聘现场和公务员面试很像，手机收了，按序号轮流入场。”
台下的评委，包括管委会和政府职能部门的领导，由他们现场打分。竞聘结束后，葛明成功获聘。
2011年，刚大学毕业的葛明，放弃了选调生名额，因看好辉山经开区的发展前景，加上体制机制更灵活，选择来管委会工作。2013年，辉山经开区升格为国家级经开区。
一开始，葛明负责的是组织人事工作，后来转到招商部门。竞聘前，他是辉山经开区管委会投资促进中心副主任。也就是说，葛明竞聘的是他原来的岗位。
此番人事制度改革，辉山经开区管委会对部分内设部门正职、全部副职及以下岗位，实行竞聘上岗。有人能回到原来的岗位，有人将面临岗位调整。
葛明向南方周末记者回忆，2019年前后，辉山经开区也组织过一次岗位竞聘，“核心目的就是优胜劣汰”。
然而这一轮岗位竞聘，不再是某个园区的人事安排，而是辽宁全省开发区改革的关键一环。
2025年10月以来，辽宁将省级经开区数量从92家压缩至43家，其中撤销40家、合并9家。放眼全国，裁撤力度十分罕见。
裁撤之外，辽宁还在推进开发区人事制度改革，剥离社会管理职能，回归经济发展主业。
国家级经开区由商务部主管。辽宁的9家国家级经开区，不纳入裁撤范围，但其余改革举措均参照这一路径推进。
“开发区的发展方式要转变，不变就会被淘汰。”辽宁省商务厅副厅长刘殿辉向南方周末记者解释，“所以我们这次改革，是痛下决心。”
“自己评估，主动申请”
广义上，开发区包括经开区、高新区、新区、边境经济合作区、产业园等。从级别来看，主要分为国家级开发区和省级开发区。
南方周末记者从辽宁省商务厅了解到，2025年下半年以来，辽宁撤并的49家省级经开区，主要存在四大问题：成长性差、财政入不敷出、规划布局不合理、排名长期靠后。
成长性差，指单位土地产出强度、新开工重大项目数量等指标，长期明显低于全省开发区的平均水平。规划布局不合理，是区位接近、主导产业雷同。
大石桥市是辽宁营口的一个县级市，2025年GDP超过330亿元，拥有南楼经开区、大石桥经开区两家省级开发区，双方相距仅4公里，均以菱镁产业为主导。
菱镁产业是以菱镁矿为原料的产业，菱镁矿主要用来生产耐火材料，是钢铁、建材行业的耐高温基础原料。
镁产业是营口大石桥经开区的主导产业，图中为一处在建镁产业项目工地。南方周末记者 吴超 摄
中国国土经济学会理事长肖金成向南方周末记者直言：“开发区数量一多，就开始同质化竞争，大家都盯着同一批项目招商引资，内卷就非常激烈。”他曾任国家发展改革委国土开发与地区经济研究所所长，考察过大部分国家级经开区。
这一轮改革中，南楼经开区被合并进了大石桥经开区。
大石桥经开区管委会副主任姜运军向南方周末记者介绍，原南楼经开区的镁产业，主要集中在矿山开采至初加工环节，产品结构相对单一，过度依赖钢铁行业，抗风险能力弱。大石桥经开区产业结构则更多元。
“合并后，两片园区产业不再分散布局、内部竞争。”姜运军解释，原南楼经开区的上游矿山与初加工产能，得以和大石桥的下游精深加工、新材料环节衔接，形成更完整的产业链。
营口大石桥经开区一处在建厂房。南方周末记者 吴超 摄
有意思的是，辽宁的开发区裁撤，不是自上而下的摘牌，撤并原则是八个字：自己评估、主动申请。
据《辽宁日报》报道，辽阳市原有4家省级经开区，经12次大讨论后各方达成共识，主动申请撤销辽阳、弓长岭、首山3家，仅保留灯塔经开区。
“各市政府负责人为辖区内的开发区‘画像’，对照自查，评估认定符合撤并条件，就主动申请。”刘殿辉介绍，“县区层面也多次开会，大家就开发区改革形成共识。撤并主要分两批推进，首轮推进阻力较大，第二批实施起来就顺畅许多。”
1984年，中国批准设立首批14个国家级开发区。作为地区经济的增长极，地方政府争相布局，此后四十余年，开发区数量迅速膨胀。
辽宁亦是如此，全省100个区县，高峰时，仅省级经开区就有92个，几乎每个区县一个。
“省内头部开发区每年GDP已经突破千亿元，但部分省级经开区还不到十亿元，相差上百倍。有的开发区收入，还不够发工资和还债。”刘殿辉透露，“开发区发展不均衡、质量不高，还有产业雷同等问题，慢慢都暴露出来了。”
2024年，辽阳首山经开区进出口总额4.2亿元，远低于全省省级经开区15亿元的平均水平。这轮改革中，首山经开区被撤销。
还有开发区本身没有大问题，被撤并更多是因为完成了历史使命。
辽宁某国家级经开区管委会中层干部告诉南方周末记者，此前当地撤销了一家省级经开区，原因是它和属地行政区高度重合，产城融合度高，土地也基本开发完了，没有保留的必要。
辽宁的开发区撤并潮，是全国改革的缩影。
2024年《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》中要求：深化开发区管理制度改革。
2026年9月16日，《人民日报》头版评论员文章总结：“紧盯抓好各类开发区突出问题整治，整合或撤销四千余家省级政府下辖单位违规设立、具有开发区性质的园区。”
分流安置1881人
开发区撤并中，最棘手的问题是人员安置。
“改革从来都是艰难的。这次开发区改革涉及机构撤并，最难的其实就是人心，就是人。”刘殿辉说，“从一草一木开始，许多人亲眼看着开发区一步步建设起来，对园区有很深的感情。”
他介绍，开发区撤并，涉及人员安置、资产、债务，还有正在洽谈的项目、已经落地投产的企业，以及持续的企业服务等工作，都需要重新厘清、划转并衔接到位。
在人事改革上，全国开发区几乎拿出了同一套解法：员额制与全员聘用制。辽宁也不例外。
员额制，就是给开发区设定人员总量，在核定的员额内按需设岗、配置人员。在此基础上，实行全员聘用制，原先无论是行政编、事业编还是聘用制，都要竞争上岗。
从全国来看，部分开发区完成员额制改革后，管委会的公务员会失去原有编制，成为改革的重要阻力，相较之下，辽宁的开发区改革，仍保留干部的公务员身份。
辽宁的办法是，“档案职务”和“岗位职务”双轨制。
编内人员在开发区任职期间，工龄、档案工资、职级晋升照常按规定办理，不和园区岗位直接绑定。今后调动或办理退休，均以档案记载的职务为依据，相当于有身份的兜底保障。
过去，辽宁不少开发区实行档案“冻结”管理。在编干部到园区任职后，人事档案就此封存。即便在开发区内升任处长，档案记载的职务可能仍是科员。人事双轨制后，干部档案内的职务可正常晋升，无需与园区岗位职务保持同步。
2025年底，《辉山经开区员额制改革实施方案》中写道，要通过员额制改革，实现人员总额和经费“双减”目标。经开区员额数拟定为120名。员额内的实有人员，可以是行政编、事业编，也可以是市场化招聘的。
全员聘用制也存在多种形式。如辉山经开区采取委任、直接聘任、岗位竞聘三种方式。
经开区领导班子成员实行委任制，由沈阳市委选拔任用；经开区部分内设机构正职岗位，直接聘任；其余内设机构正职岗位、全部副职及以下岗位人选，竞聘产生。
竞聘失败怎么办？南方周末记者从辉山经开区了解到，如果不是身体原因或临近退休，未参加竞聘或竞聘失败，原则上要调离经开区。
辽宁被撤并的开发区，员工也大多分流到了属地政府或其他园区。
刘殿辉透露，这轮改革前，对全省开发区进行了摸底，工作人员大多为行政编、事业编，社会化招聘很少，因此园区撤并后，许多人分流安置到了属地政府。
行政编、事业编只能分流安置，不能解聘。社会化招聘人员少，意味着改革中能减少裁员带来的巨额经济补偿。
辽宁省商务厅向南方周末记者透露，辽宁原有92家省级经开区管理机构，在岗人员3969人，整合优化后保留43家，核定管理人员2088人，减少近五成。
分流安置1881人，其中裁撤冗余人员129人；通过跨园区转岗、系统内消化等渠道安置1485人；剩余267人正在按既定方案有序分流安置，“机构臃肿、财政供养负担过重问题，得到实质性缓解”。
多位辽宁开发区官员告诉南方周末记者，2026年，各级地方政府密集换届，还为开发区人员分流提供了更多岗位。
不过，优质岗位毕竟有限，人员安置依旧面临现实挑战。
辽宁某省级经开区管委会官员向南方周末记者透露，当地两个开发区合并后，原来十几个内设机构要合并，“不少正职干部就要转成副职”。
沈阳市区街景。南方周末记者 吴超 摄
瘦身与“瘦心”
辽宁裁撤了超过一半的开发区之外，现有开发区也在“瘦身”。
辽宁省商务厅介绍，改革后，全省经开区平均内设机构数量减少至7.1个，精简13.3%。其中，聚焦经济发展、招商引资等主责主业的内设机构占83.1%，比改革前提升7.1个百分点。
过去几十年，许多开发区在抓经济的同时，逐步承担起繁重的社会治理事务。想守住优势，开发区就要剥离社会管理职能。
目前，辽宁90%以上的经开区已全面剥离社会管理职能。
辽宁省商务厅明确，经开区专注产业发展、项目建设和企业服务主业，不再承担社会管理事务。教育、医疗、民生治理等公共职能，全部由属地行政区统一承接。
沈阳铁西区区长赵永圣，兼任沈阳经开区管委会主任。沈阳经开区属国家级经开区，GDP上千亿元，是东北的头部开发区。
“这次改革与其说是瘦身，不如说是‘瘦心’。”赵永圣向南方周末记者解释，“瘦身是削减机构、精简人员；而‘瘦心’，是让大家把更多精力投入到服务企业上。”
在他看来，如果管委会继续承担社会管理职能，干部就会有操不完的心，“要让干部腾出精力服务企业、跑项目、谋划经济发展，不能被过多杂事牵绊”。
剥离社会管理职能的同时，政府还要向开发区下放审批、规划等经济管理权限，企业办理相关事项不用市区、园区两头跑，在园区内即可办结。
但下放的权限并非越多越好，否则开发区容易再度滑向行政区，还要考虑开发区是否具备相应人员和能力，能否接得住下放的职能。
前述某省级经开区管委会官员介绍，以申报化工园区认定为例，园区要配备多名化工专业背景人员，梳理管委会干部履历发现，符合条件者很少，只能紧急对外招人，“人员到位、能力够了，园区才有条件承接下放权限”。
2026年10月10日，辽宁省商务厅发布《关于加快推进全省经济开发区提质增效的工作意见》（下称“工作意见”），提出将由各市政府牵头，组织实施清单化赋权，加强业务培训，做到权力、能力、监管同步下沉。
多位辽宁开发区官员告诉南方周末记者，厘清经开区与地方政府的职责边界后，当地正探索实行“区政合一”。
简单来说，开发区与所在行政区实行“一套班子、两块牌子”，机构合署运行，既是开发区又是行政区，保留产业招商等开发区职能，又承担社会治理等行政区职能。整合原本分属开发区和行政区的权责，减少协调成本。
此前，辽宁部分开发区的发展形态已接近“区政合一”。如2002年，铁西区政府就开始和沈阳经开区合署办公。目前，铁西区委书记兼管委会党工委书记，区长兼管委会主任。
赵永圣坦言：“依托这一基础，开发区社会管理职能的调整，是水到渠成的。放在二十年前，推进这类改革难度不小。”
不少人也会产生疑问：区政合一之后，开发区还有存在的价值吗？
实际上，区政合一主要是组织架构的合并，目的在于提升效率。
保留开发区这块牌子，才能承接相应经济管理权限，发挥开发区灵活的体制机制优势，将更多资源投向招商引资与项目落地。一旦摘掉开发区牌子，把相关业务划归政府职能部门，就容易再度被各类社会事务裹挟。
葛明也表示，经开区紧贴经济发展前沿，干部招商引资的专业程度更高。政府部门日常社会事务繁杂，很难专门长期研究各地招商引资的经验、做法、体制机制和相关考核指标。
每家园区主攻一个产业
从长远看，开发区改革的落脚点是服务产业发展。
刘殿辉坦言：“一个开发区如果没有好的产业、好的产业链，发展不起来。”
前述工作意见写道：每家经开区须明确1个主攻产业，2—3个协同特色产业，储备1个战略性新兴产业或未来产业。
到2028年，全省经开区的地区生产总值年均增速高于全省同期水平2个百分点以上，占比达到35%以上；培育工业总产值千亿元经开区8家以上。
在赵永圣看来，明确主业要立足自身资源禀赋与基础条件，找准主导产业的优势定位。如果面面俱到，园区之间就会陷入内卷式竞争。
有了主导产业，下一步便是围绕产业链进行招商，形成产业集群。
例如，经过多年发展，辉山经开区积累起三大主导产业：食品、装备制造、航空产业。
辉山经开区的三大主导产业为食品、装备制造、航空航天。南方周末记者 吴超 摄
辉山经开区管委会副主任蒋日向南方周末记者介绍，产业集聚看的是产业链上下游的配套程度，这也是招商的核心。例如当地的水饺生产企业，面粉、食用油、调味品等，都是开发区内就近采购。
2024年，《公平竞争审查条例》出台，要求地方政府不得通过财政资金、税收返还等方式招商引资，倒逼各地提升招商引资的专业水平。
蒋日形容，开发区的工作人员就像“店小二”，企业落地过程中，从租房选址、公司注册、社保办理，到家属就业、厂房装修、租金谈判，大大小小的事项都会跟进。
“从辽宁现在的情况来看，营商环境的建设是最重要、最现实、最迫切的一个战略任务。”2026年全国两会上，辽宁省委书记许昆林向媒体介绍，“我们希望能用坚决的措施，使营商环境短期内实现根本好转。”
营商环境的改善，关键体现在对企业的服务能否落到实处。
2026年9月，营口一家耐火材料企业负责人向南方周末记者介绍，今年初企业落户大石桥经开区，项目从拿地到开工建设只用了15天。
两轮开发区撤并完成后，辽宁将对开发区实施动态考核。
辽宁省商务厅向南方周末记者介绍，2026年，辽宁出台了新版经开区考核办法，重点突出亩均产出、发展质效、产业能级等指标。
同时，建立刚性的升降级和退出机制。连续3年内两次排名后3位的园区，将被建议退出省级经开区序列。园区退出后两年内，所在地市不得新申报设立省级经开区。
这套考核机制，也意在投资下行的压力下，倒逼园区提升发展质量。
辽宁省统计局数据显示，2026年1—8月，全省固定资产投资同比下降32.7%。建设项目8898个，下降16.1%；其中，亿元以上建设项目3014个，下降16.8%。
对辽宁而言，开发区改革成效的显现仍需时日，短期转型成本也难以回避。
经济学家樊纲在《制度改变中国》一书中写道，就像任何生产过程中只有先投入,经过一段时间之后才能有产出一样。
从支付改革成本，到改革开始见效，直到改革的收益超出成本，会存在一定时滞。