香港真的需要”五年规划”吗？

香港面对的现实压力

全球资本、自由贸易、内地经济的高速增长，以及香港作为金融和专业服务枢纽的地位，曾经共同构成了一套自我强化的机制。资本自会寻找位置，企业也会自行判断市场机会。香港长期以来扮演着「连接中国与世界」的中介这一角色。香港的法治环境、自由港地位和专业服务提供保障，也支撑了它的经济繁荣。

繁荣的背后当然也有一地鸡毛。五年规划的咨询文件中这样描述，「香港的经济结构仍有改善空间，向新增长动力转型的任务仍然艰巨，深层次社会问题仍需加速解决。」翻译成我们熟悉的语言就是外有其他港口城市竞争，内忧劳动生产率无法有效提升，土地供应不足制约城市发展，政府只会做裁判缺少教练能力。熟悉的味道终于漂洋到了另一边。

1980年12月，时任香港政府经济事务司夏鼎基（Sir Philip Haddon-Cave）在香港工业总会发表演讲，系统阐述了「积极不干预」（positive non-interventionism）的政策立场。

「积极不干预主义认为，政府试图规划私营部门资源的分配、阻碍市场力量的运作，通常是徒劳且有害的——无论这种市场力量的短期后果多么令人不适。」

1998年亚洲金融风暴期间，时任香港金融管理局总裁任志刚在《南华早报》上发表文章，再次解释这一政策。他引用夏鼎基的原话，指出政府一直在某些领域主动干预。比如从1990年开始发展港元债券市场，因为「市场被认为对有效的金融中介至关重要，而遗憾的是，私营部门无法发展出结构合理的市场」。

在「积极不干预」的年代，香港政府也从未完全放弃对经济的干预。只是干预的范围相对有限，主要集中在维护市场秩序、提供基础设施和制度环境上。政府维护公平竞争的环境，提供必要的公共产品，但不直接参与制定产业发展的路线图。

在这种模式下，政府不需要告诉企业未来应该发展什么产业，因为市场本身就在寻找方向。政府的职责是维护这套机制的运转，而不是试图替代它。

对比1990年代的官方文件和2026年的五年规划，最直观的变化是语言本身。

过去的官方表述围绕自由市场、私营部门主导、低税率、政府提供基础设施和制度环境等几个核心概念展开。2026年五年规划的核心表述则是「有效市场和有为政府相结合」。规划明确写道，政府将在「战略引导、基础设施投资、制度创新和法律现代化」方面发挥作用，同时「分享市场和经济发展见解，激发商界创新和竞争力，促进资金、人才、技能等关键要素的自由流动和最优配置」。

市场仍然重要，但政府需要更主动地影响产业、土地、人口、科技、教育和基础设施的方向。

五年规划中，政府直接控制的资源和行动包括公共住房、基础设施、研发经费、税收政策。这些领域相关的承诺非常具体，约束力也很强，政府可以通过财政拨款、土地政策、税收优惠和制度安排来影响这些领域。

但规划并不等于结果可预期。研发资金的投入并不保证具有商业价值的创新出现，利用税收优惠吸引人才，也不能保证这些人才会长期留下。规划的作用在于协调政府内部的资源分配、统一政策优先级、给市场和社会提供一定的预期。但规划本身无法替代市场的选择、企业的决策和国际环境的变化。

105个指标

2026年五年规划设置的105项指标可以分为两类。一类是约束性指标，另一类是预期性指标。在已经公布的指标中，大部分属于预期性指标，比如GDP增长率、劳动生产力指数增长、商品和服务贸易总额、非本地学生人数等，目标是「在合理范围内」或「稳步增长」，但并没有硬性约束。约束性指标则主要集中在环保领域，碳强度下降、零碳能源占比、PM2.5浓度、地表水质达标率等。

先说指标带来的制度风险。政府越依赖可量化指标，就越容易优先完成那些容易被统计的事情。可测量的东西容易成为治理重点，而真正重要但难以量化的社会结果，可能更难进入绩效评价体系。这一套从地方到中央的kpi，是我们熟悉的工具。

再来看指标分类逻辑下「可控性」与「追责风险」的匹配。约束性指标的设置与上级考核直接挂钩，且完成情况可监测、可核查、可归因。而预期性指标的设置逻辑则涉及市场行为和外部环境，政府只表达政策意图，不做硬性承诺。前者向上级交差，后者给市场预期。政府就只用对自己能控制的结果承担责任，对不能控制的结果只提供方向。这种将确定性高的任务锁定为硬性义务，将不确定性高的任务保留为弹性空间的风险分配机制，弱化了规划的考核功能，同时强化了规划的协调功能。预期性指标的作用不是考核政府，而是给市场和社会一个信号，政府希望看到什么方向的变化。

这也许是国家能力的体现，让各类问题能够在同一个文件中被统筹考虑。也可能会变成一管就死的经济困局。资源有限的当下，通常现任政府决定先做什么、后做什么时，总有一种罔顾全球经济环境、企业投资决策、人心所向的本领，而选择自己觉得对的方向。

香港可能确实需要中长期战略协调，但「需要战略协调」并不等于可以通过五年规划预测和控制未来。

这回我们是前辈

内地已经进行到第十五个五年规划。回顾「十四五」规划（2021—2025）的执行情况，可以为理解五年规划这种治理工具提供一些参照，也可以看到这种制度安排在实践中面临的真实问题。

根据国家发改委2023年底发布的中期评估报告，「十四五」规划20项主要指标中，16项基本符合或快于预期，4项相对滞后。提前实现的指标包括常住人口城镇化率、基本养老保险参保率等。滞后预期的指标包括单位GDP能源消耗降低、单位GDP二氧化碳排放降低、空气质量优良天数比率等。2026年3月，全国人大财经委的审查报告确认「十四五」规划纲要目标任务「顺利完成」。GDP年均实际增长5.4%，人均可支配收入增长与经济增长同步，新增城镇就业超过6000万人。

外部研究者对五年规划的评价更加复杂。英国智库Chatham House的分析指出，十五五规划标志着中国从追求经济增长转向经济安全和技术自主。「自1978年以来，五年规划一直优先考虑名义经济增长。现在不再是了。在下一个规划中，经济安全与创造繁荣并列为同等优先事项。」美国国会美中经济与安全审查委员会的报告则指出，五年规划在促进战略性产业发展方面确实有效，但同时也存在资源配置扭曲、国有企业效率低下等问题。Clemson大学的一项学术研究发现，五年规划中的目标和策略「略多地惠及了资本家阶级而非工人阶级」，但最大的政策目标群体仍然是普通公众。

对于香港来说，引入五年规划这套话语体系，意味着接受了一种特定的治理逻辑。政府有责任为城市设定中长期目标，并通过量化指标来追踪进展。但这套逻辑的有效性取决于以下几个至今仍未被实现的条件，指标是否真正反映了社会最关心的问题，指标背后的资源分配是否到位，当指标无法完成时，是否存在修正目标和政策的机制，以及是否存在独立的力量对规划的执行进行监督。