美国主导的自由主义国际秩序面临危机

自由秩序的全球化，为治理与权威带来挑战。在冷战期间，以西方世界为主的自由主义秩序由美国、欧洲和日本主导，依靠一系列复杂的协议、工作关系和机制而运作。战后初期，许多与贸易、金融和货币关系有关的核心协议，主要由美国和英国之间协商确立；西德和日本，后来则成为这个西方三方体系的“低阶伙伴”。虽然这些国家之间并非事事达成共识，但相对于世界上其他地区，它们是个小型且同质性相对高的国家群体。这些国家的经济发展趋于一致，利益高度互相对等，彼此大致上互信。同时，它们属于冷战阵营的同一方，在美国领导的联盟体系下，进一步加强了合作。这种联盟体系，使得美国及其伙伴更容易作出承诺并分担责任，同时也让欧洲和亚洲国家愿意接受美国的领导。在这层意义上，冷战时期的自由主义秩序，强化了自由民主国家参与共同政治计划的信念。

二战结束后，美国总统杜鲁门（Harry S. Truman）于1947年提出援助希腊与土耳其的政策，宣示美国将支持面临共产势力威胁的国家，并逐步建立以美国为核心的冷战同盟体系。图／美联社这套秩序的核心，是一系列美国和经济与安全伙伴----尤其是西德与日本----之间的战略协议。作为领导国家，美国对这些国家提供安全保障，并维持相对开放的国内市场，来消化它们的出口产品。作为回报，这些伙伴持有美元，使得美国能够在国际收支赤字（balance-of-payments deficits）的情况下，仍不被其他国家要求调整。这样的安排，也让美国得以慷慨地提供安全与市场。美国担负此秩序的规则与制度的同时，也在保护自身国家利益的前提下，保留单方面展开行动的权利。伙伴国家则享受这些协议带来的好处，包括进入美国市场、取得原物料，并受到美国军事力量的保护。在联盟的安全保障之下，更使这些国家能够投入更多资源到国内经济成长和竞争力的提升中。美国身为领导的强权，投身于由多个制度组成的复合体内，这些制度让伙伴得以维持与华盛顿决策者的联系管道。美国扮演自由主义霸权的角色，支持其秩序内的开放与稳定，而其伙伴则是以在冷战中支持美国作为回报。

1957年，日本首相岸信介（图中）访问美国，与美国总统艾森豪（Dwight D. Eisenhower，图右）会面，讨论日美安全、外交与经济合作，深化双边关系。图／美联社但在冷战结束后，维系此核心集团的协议便逐渐失去效力，且可以确定的是，这些国家整体方向上仍保持著显著的稳定性。从一九九〇年代以降，日本和以德国为首的西欧国家，仍致力于和美国保持开放的贸易关系与联盟关系。美国也依然持续承诺带领、甚至扩大自由主义秩序。然而，正如国际关系学者麦克．马斯坦杜诺所指出，在冷战时期霸权协议背后，美国影响力的关键来源，包含伙伴的安全依赖、美元的特殊地位以及美国市场的不可或缺，都已经受到削弱。冷战结束后，使北约和美日同盟必须存在的共同威胁已经消失；而在九一一恐怖攻击以及美国入侵伊拉克之后，原本能够团结主要自由民主国家的安全挑战，也不再完全一致。中国崛起所引领的全球经济扩张，更意味着美国市场不再是全球经济成长不可或缺的驱动力。尽管德国和日本仍与美国市场有所维系，它们也逐渐融入了各自的区域贸易和生产体系，因此愈来愈不需要透过持有美元来资助美国的逆差，也不再扮演“低阶伙伴”的角色。从这几个方面来看，美国和其主要伙伴之间原有的安全与经济协议，已经有削弱的趋势。

冷战结束后，随著美苏对立的国际格局改变，美国与主要伙伴间原有的安全与经济合作架构也逐渐弱化。图为1995年，时任美国总统克林顿（Bill Clinton）与俄罗斯总统叶尔钦（Boris Yeltsin）在莫斯科克里姆林宫举杯。图／美联社即便旧的三方伙伴关系依然存在，它们也已不再是所有市场和交易的中心。尤其中国的崛起，改变了全球经济的重心所在。二〇一〇年，中国已经超越日本，成为按市场汇率计算的全球第二大经济体，并逐步缩小与美国之间的差距。自从展开市场改革以来，中国的对外贸易迅速扩张，从一九七八年的大约两百亿美元，增长到二〇〇〇年的五千亿美元，再到二〇一六年的三兆美元。在过去二十年中，中国透过贸易与制造业网络的连结，已经成为快速成长的区域经济体节点。冷战结束时，美国曾经是日本、韩国和大多数东南亚国家的主要贸易伙伴；然而，三十年后，中国取代了美国的位置。二〇一五年，中国也成为美国最大的贸易伙伴。随著经济的成长，中国进一步强化了军事能力，并在东亚及全球扩展其地缘政治野心。如今，中国既位居全球经济的要角，也是美国在东亚，乃至于更广泛地区的霸权竞争者。

中国自1970年代末推动改革开放，逐步放宽经济管制，使中国经贸快速发展，并逐渐跃升为全球经济的重要角色。图／路透社这些全新的局势，使得美国治理自由国际主义秩序一事变得更加复杂。如今，美国必须与中国——而非德国和日本——共同合作，掌理全球经济。然而，支撑起冷战时期自由主义秩序的三边经济和安全协议，以及一九九〇年代秩序的扩张模式，都很难在美中关系当中重新建立。如同前文提到的，美国确实向中国提出了霸权协议。自老布希总统以降，冷战终结后的每一位美国总统（一直到唐纳．川普为止），皆一再尝试拉拢中国成为“负责任的利害关系人”。在一九九〇年代，中国看似接受了这个条件。中国加入世界贸易组织，并接受随著发展中国家会员的身分而来的市场开放承诺。加入世界贸易组织后的十年间，中国的进出口贸易迅速成长。中国并未积极挑战美国在东亚的安全地位，更同意持有大量美国公债（US Treasury securities）；同时，中国也提出了“和平崛起”的宏观战略，融入全球的贸易和金融体系，并达成快速的经济成长。

中国于2001年加入世界贸易组织（WTO）后，进出口贸易迅速成长，并提出“和平崛起”的外交论述，以加速融入全球体系。图为中国上海的洋山深水港。图／路透社从华盛顿的角度看，中国虽然迅速成长、实力日益强大，但至少是松散地按照以西方导向的规则和制度框架来运作，让中国偏向开放和自由的政治发展方向前进。过去十年，这场自由主义霸权的协议逐渐瓦解。中国取得了它所期待的成果：进入全球贸易体系、经济快速成长，但中国并未按照西方国家的预期，进行自由化的改革。在国家主席习近平的领导之下，中国变得更加不自由、更具民族主义色彩，而且更加强势。中国的军事扩张、全面的海洋主权主张与积极的经济外交等，皆被华盛顿视为对美国在此区域霸权的直接挑战。正如马斯坦杜诺所指出的：“习近平时代的中国，在作为上更像崭露头角的规则制定者，而非规则的接受者，更不是负责任的利害关系人。”

中国透过经济改革融入全球贸易体系，经济实力快速成长，但政治体制并未如美国及西方国家原先预期般走向自由化，反而随著中国国力扩张，逐渐对美国的全球领导地位带来挑战。图／美联社随著这样的变化，美国从奥巴马政府开始便多方采取行动来因应，试图对抗中国在亚洲及全球经济中日益突出的规则制定角色。奥巴马总统宣布了“重返亚洲”（Pivot to Asia）政策，目的是向盟友确立美国在经济和安全方面对该区域的承诺。这项政策的核心是“跨太平洋伙伴协定”（Trans-Pacific Partnership，TPP），此框架的目的，是促进美国与东亚伙伴间更紧密的贸易联系。尽管跨太平洋伙伴协定预期能带来经济上的收益，但奥巴马为政策辩护的理由，则是此协议有助于确保中国不会“制定全球经济的规则”。除此之外，跨太平洋伙伴协定也被视为加强与现有盟友的关系，并与新国家建立关系的管道，这对于抗衡中国日益成长的影响力很重要。此时，自由主义者对中国可以成为负责任的利害关系人，并融入自由主义国际秩序的预期，可说是完全消失了。在中国取得管道、进入扩张中的自由主义国际秩序之后，其在经济上获得了迅速且显著的成功。然而，这样的成功本身，却削弱了支撑这个国际秩序的霸权协议。随著中国的经济实力与美国愈发相匹敌，它对扮演秩序中的低阶或规则接受者的角色愈加不满。从冷战到一九九〇年代，自由主义国际秩序主要建立在美国、西欧和日本之间的协议上，而这些协议则镶嵌于联盟体系当中，使这些国家得以更容易地解决彼此间的意见分歧。未曾想，中国的崛起却发生在这个联盟体系之外。中国巨大的经济规模，使其在世界经济中担任相形独立的角色。因此，中国可说是同时处于冷战后自由主义国际秩序之内与之外。一方面来说，其经济规模够大，且和全球经济的整合程度够高，促使中国对秩序的稳定运行至关必要。然而，在另一方面，中国也自外于他者——即自外于自由民主世界——使得在治理该秩序的问题上达成协议变得极为困难。美国在位置上的变化，也动摇了自由主义秩序的稳定。冷战过后的美国单极霸权，并未立即触发其他强权进行权力平衡，一部分是因为当时的中国和俄罗斯，都还无法直接挑战美国。除此之外，其他国家对权力平衡的需求也不高，因为美国所主导的秩序建立在规则、制度以及战略协议的基础上，其形塑且限制了美国行使权力的方式。然而，对于这无可匹敌的权力，美国不免仍会遭受反弹。在世界进入单极时代后，美国的权力渐渐成为全球政治中的关键议题。在冷战期间，美国的权力具功能性角色，主要用于平衡苏联的力量；但随著单极局势的突然到来，美国的权力不再受到约束，功能性也减弱了。于是由此引发了新一轮的辩论：美国霸权要如何受到制约？美国对开放且基于规则的国际秩序所作的承诺是否可信？美国在伊拉克的战争，以及后续发动的全球反恐怖主义战争，加深了这些担忧。二〇〇八年，从美国开始的金融危机，进一步引发了对美国经济模式，以及对美国管理开放世界体系能力的质疑。

自冷战后期至今，中国经济实力的快速成长，已逐渐挑战美国主导的国际秩序。另一方面，美国的单极霸权也逐渐受到质疑，伊拉克战争与2008年金融危机更进一步削弱其全球领导地位。图为2021年11月，时任美国总统拜登（Joe Biden）与中国国家主席习近平举行视讯会谈。图／路透社在川普政府之下，全球对美国权力的反应有了重大且戏剧性的变化：这不再是美国会否在既有的规则和制度之外行使权力的问题了，而是美国会付出多少心力破坏这套秩序。川普政府的出现，使得自由主义秩序的政治危机，上升到了全新的巅峰。简言之，经济与政治自由主义的全球化，启动了促使自由主义秩序治理逻辑减弱的力量。随著愈来愈多多元且具有新愿景和议程的国家加入，自由民主的世界已不再由盎格鲁―美国，甚至西方国家所主导。虽然自由民主世界仍然不断扩张，但却扩张成较不一致的政治共同体。后冷战的时代，更引入全新的复杂全球性议题，诸如气候变迁、恐怖主义、军备扩张以及关于相互依赖日益成长的挑战。

对于来自不同区域且具有不同政治倾向和发展程度的国家而言，在这些攸关权威与治理的根本议题上，要达成共识尤其艰难。谁来付出代价、谁来调解、谁来领导？随著自由主义秩序的扩张，如何在新兴的非西方国家中重新分配权威，也成了核心问题。由美国、欧洲和日本主导的旧联盟，透过层层协议、制度与运作关系而建立起战后的秩序，但这个旧的三方核心早已不如以往那般，足以在全球的系统中居于中心地位。某种程度上，今日在自由主义秩序当中的危机，是如何重组治理的问题。旧有的基础已经削弱，而新的协议与治理关系尚未开始协商。